ร่างกฎกระทรวงการจ่ายประโยชน์ทดแทนในกรณีชราภาพ พ.ศ. ….
ร่างกฎกระทรวงการจ่ายประโยชน์ทดแทนในกรณีชราภาพ พ.ศ. ….
คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติในหลักการของร่างกฎกระทรวงการจ่ายประโยชน์ทดแทนในกรณีชราภาพ พ.ศ. …. ตามที่กระทรวงแรงงาน (รง.) เสนอ
สาระสำคัญของเรื่อง
1. ร่างกฎกระทรวงการจ่ายประโยชน์ทดแทนในกรณีชราภาพ พ.ศ. …. ที่กระทรวงแรงงานเสนอ เป็นการปรับปรุงหลักเกณฑ์ วิธีการ ระยะเวลาและอัตราการจ่ายประโยชน์ทดแทนในกรณีชราภาพที่จะจ่ายให้แก่ผู้ประกันตน ทั้งเงินบำนาญชราภาพและเงินบำเหน็จชราภาพ เนื่องจากข้อจำกัดของการคำนวณอัตราเงินบำนาญชราภาพตามสูตรเดิมที่ใช้อัตราร้อยละ 20 ของค่าจ้างเฉลี่ยของผู้ประกันตนเพียง 60 เดือนสุดท้าย (5 ปีสุดท้าย) ก่อนการเกษียณอายุ (ไม่เกินค่าจ้างขั้นสูง) ส่งผลให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อผู้ประกันตนบางกลุ่ม เช่น กลุ่มที่ค่าจ้างปรับลดลงในช่วงท้ายของอายุงานซึ่งจะเสียเปรียบอย่างมาก หรือกลุ่มที่ได้รับค่าจ้างสูงมาโดยตลอดแต่เมื่อเกษียณอายุแล้ว (ไม่ประสงค์รับเงินบำนาญชราภาพเมื่อเกษียณอายุ) จึงมาสมัครเป็นผู้ประกันตนตามมาตรา 39 (ผู้ประกันตนโดยสมัครใจส่งเงินสมทบด้วยตัวเองเดือนละ 432 บาท) ซึ่งใช้ฐานในการคำนวณเงินสมทบเพียง 4,800 บาทเท่านั้น ก็จะได้รับเงินบำนาญชราภาพลดลงตามไปด้วย อีกทั้งการปรับเพิ่มอัตราเงินบำนาญชราภาพกรณีผู้ประกันตนได้จ่ายเงินสมทบครบ 180 เดือน ที่กำหนดให้ต้องส่งเงินสมทบครบทุก 12 เดือนจึงจะได้ปรับเพิ่มขึ้นอีกร้อยละ 1.5 โดยไม่นำเศษเดือนของระยะเวลาการจ่ายเงินสมทบที่ไม่ครบ 12 เดือน มาคำนวณอัตราเงินบำนาญชราภาพด้วย ก็อาจเกิดความไม่เป็นธรรมแก่ผู้ประกันตนเช่นเดียวกัน ประกอบกับการจ่ายเงินบำเหน็จชราภาพสำหรับผู้ประกันตนที่จ่ายเงินสมทบต่ำกว่า 12 เดือน แบบเดิมที่กำหนดให้จ่ายเท่ากับเงินสมทบ ที่ผู้ประกันตนจ่ายเท่านั้นก็อาจไม่เป็นธรรมสำหรับผู้ประกันตนด้วย
รง. จึงได้ยกร่างกฎกระทรวงฉบับนี้ขึ้นเพื่อปรับสูตรการคำนวณอัตราเงินบำนาญชราภาพใหม่ที่เรียกว่า สูตร CARE (Career Average Revalued Earnings) ซึ่งเป็นระบบที่ใช้กันส่วนใหญ่ในกลุ่มประเทศ OECD โดย รง. นำต้นแบบการคำนวณมาจากสหราชอาณาจักร มีหลักการคือการนำค่าจ้างตลอดอายุการทำงานของผู้ประกันตนที่นำส่งเงินสมทบทั้งหมดมาเฉลี่ยรวมกัน [เดิมร้อยละ 20 ของค่าจ้างเฉลี่ยของผู้ประกันตน 60 เดือนสุดท้าย (ไม่เกินค่าจ้างขั้นสูง)] ผ่านกระบวนการสำคัญคือ การปรับมูลค่าเงินในอดีตให้เป็นมูลค่าปัจจุบัน (Revaluation) เพื่อมิให้ค่าจ้างที่ต่ำในอดีตมาฉุดค่าจ้างเฉลี่ยให้ต่ำลง และเปลี่ยนมาใช้ระบบคะแนนบำนาญชราภาพ (Pension Point) โดยการเทียบค่าจ้างรายเดือนของผู้ประกันตนแต่ละรายกับค่าจ้างเฉลี่ยของผู้ประกันตนตามมาตรา 33 ทั้งระบบเพื่อสะสมเป็นแต้มไปตลอดอายุการทำงานจนถึงวันเกษียณแล้วจึงนำคะแนนเฉลี่ยทั้งหมดมาคำนวณร่วมกับอัตราเงินบำนาญชราภาพ (ร้อยละ 20 : กรณีส่งเงินสมทบครบ 180 เดือน) และค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายของผู้ประกันตนตามมาตรา 33 ทั้งระบบในปัจจุบันเป็นอัตราเงินบำนาญชราภาพที่ผู้ประกันตนจะได้รับ และสำหรับผู้ประกันตนที่จ่ายเงินสมทบเกิน 180 เดือน (15 ปี) ในทุกเดือนจะเพิ่มเงินบำนาญชราภาพอีก ในอัตราร้อยละ 0.125 ต่อเดือน (เดิมเพิ่มร้อยละ 1.5 ต่อการจ่ายครบ 12 เดือน โดยไม่นำเศษของเดือนที่ไม่ครบ 12 เดือนมาคำนวณ)
นอกจากนี้ ยังปรับหลักเกณฑ์การจ่ายเงินบำเหน็จชราภาพโดยจ่ายเท่ากับเงินสมทบที่ผู้ประกันตนและนายจ้างสมทบพร้อมประโยชน์ตอบแทนไม่ว่าจะจ่ายเงินสมทบมาแล้วกี่เดือนก็ตาม (เดิมหากจ่ายเงินสมทบต่ำกว่า 12 เดือน จะได้บำเหน็จชราภาพเท่ากับจำนวนเงินสมทบที่ผู้ประกันตนจ่าย)
2. การใช้สูตรคำนวณอัตราเงินบำนาญชราภาพตามสูตร CARE นี้จะทำให้ผู้ประกันตนได้รับเงินบำนาญชราภาพเพิ่มขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 10 หรือประมาณ 290 บาทต่อเดือน ซึ่งเป็นการเพิ่มความมั่นคงทางรายได้และแก้ไขความไม่เป็นธรรมในการคำนวณเงินบำนาญชราภาพจากสูตรเดิมที่อาจเสียเปรียบแก่ผู้ประกันตนบางกลุ่มอย่างชัดเจน (กลุ่มที่ได้รับค่าจ้างลดลงในช่วงท้ายหรือกลุ่มผู้ประกันตนตามมาตรา 39 ที่ใช้ฐานค่าจ้างในการคำนวณต่ำ) การเปลี่ยนมาใช้สูตร CARE จึงทำให้เงินบำนาญชราภาพที่ผู้ประกันตนจะได้รับสมดุลและสอดคล้องกับการนำส่งเงินสมทบตลอดช่วงระยะเวลาของการเป็นผู้ประกันตนเพิ่มมากขึ้น อันจะเป็นการลดความเหลื่อมล้ำในการรับเงินบำนาญชราภาพระหว่างผู้ประกันตน รวมทั้งสอดคล้องกับมาตรฐานสากลที่หลายประเทศ มีการคำนวณเงินบำนาญชราภาพตามสูตร CARE (เช่น สหราชอาณาจักร)
ในทางกลับกันการคำนวณอัตราเงินบำนาญชราภาพด้วยสูตร CARE ตามร่างกฎกระทรวงนี้ก็อาจมีข้อจำกัดที่ต้องคำนึงถึงเช่นเดียวกัน โดยอาจทำให้ผู้ประกันตนบางรายได้รับเงินบำนาญชราภาพลดลงในช่วงที่มีการเปลี่ยนผ่านก่อนร่างกฎกระทรวงนี้ใช้บังคับ เช่น ผู้ประกันตนที่มีจำนวนค่าจ้างที่ใช้เป็นฐานในการคำนวณเงินสมทบต่ำในอดีต แต่ในช่วงใกล้เกษียณอายุกลับมีค่าจ้างที่ใช้เป็นฐานในการนำส่งเงินสมทบสูง กระทรวงแรงงานจึงได้กำหนดมาตรการคุ้มครองผู้ประกันตนกลุ่มดังกล่าวไว้ในบทเฉพาะกาลด้วยแล้ว โดยสำหรับผู้ประกันตนที่ได้รับเงินบำนาญชราภาพอยู่แล้วก่อนใช้สูตร CARE หากคำนวณแล้วได้รับเงินบำนาญเพิ่มขึ้น จะได้รับเงินบำนาญชราภาพเพิ่มขึ้นตามที่คำนวณได้ แต่หากคำนวณแล้วได้รับเงินบำนาญชราภาพลดลงก็ยังคงได้รับเงินบำนาญชราภาพตามที่ได้รับอยู่เท่าเดิมต่อไป ดังนั้น ผู้ที่ได้รับเงินบำนาญชราภาพอยู่ก่อนแล้วจะไม่ได้รับเงินบำนาญชราภาพลดลงแต่อย่างใด (เท่าเดิม/เพิ่มขึ้น) สำหรับผู้ประกันตนที่จะเกษียณหรือขอรับเงินบำนาญชราภาพในช่วง 5 ปี หลังเริ่มใช้สูตร CARE เมื่อคำนวณเงินบำนาญชราภาพตามสูตร CARE แล้วหากได้รับเงินบำนาญชราภาพลดลง จะได้รับเงินชดเชยส่วนต่างที่ผู้ประกันตนได้รับลดลงตลอดระยะเวลาที่ผู้ประกันตนมีสิทธิได้รับเงินบำนาญชราภาพ โดยผู้ที่เกษียณหรือขอรับเงินบำนาญชราภาพในปีแรกนับแต่ใช้สูตร CARE (ร่างกฎกระทรวงนี้ใช้บังคับ) จะได้รับชดเชยส่วนต่างเต็มจำนวนที่ได้รับลดลงตลอดชีวิต และค่อย ๆ ลดสัดส่วนลงตามลำดับสำหรับผู้ที่เกษียณหรือขอรับเงินบำนาญชราภาพในปีต่อ ๆ ไป (ปีที่ 2 ชดเชย 80% ปีที่ 3 ชดเชย 60% ปีที่ 4 ชดเชย 40% ปีที่ 5 ชดเชย 20% และตั้งแต่ปีที่ 6 เป็นต้นไปจะไม่มีการชดเชยแล้ว) ทั้งนี้ เพื่อให้ผู้ประกันตนได้มีระยะเวลาในการเตรียมความพร้อมในการวางแผน และทำความเข้าใจกับระบบใหม่ตามร่างกฎกระทรวงนี้ รวมทั้งกระทรวงแรงงานจะได้ประชาสัมพันธ์สร้างการรับรู้ให้กับผู้ประกันตนเข้าใจถึงการคำนวณเงินบำนาญชราภาพตามสูตร CARE อย่างแท้จริง จึงได้กำหนดให้ร่างกฎกระทรวงนี้มีผลใช้บังคับเมื่อพ้น 180 วันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาซึ่งคณะกรรมการประกันสังคมได้เห็นชอบด้วยแล้ว
3. กระทรวงแรงงานได้จัดทำรายงานตามมาตรา 7 และมาตรา 27 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 โดยการดำเนินการตามร่างกฎกระทรวงนี้ ทั้งในส่วนของเงินบำนาญชราภาพและเงินชดเชยส่วนต่างสำหรับผู้ประกันตนที่ได้รับเงินบำนาญชราภาพลดลงจะถูกจ่ายจากเงินกองทุนประกันสังคมทั้งหมดซึ่งมีประมาณการเงินที่ต้องสำรองใช้เพิ่มขึ้น ณ ปัจจุบัน เพื่อจ่ายเป็นเงินบำนาญชราภาพให้กับผู้ประกันตนตลอดชีวิต ประกอบไปด้วย ต้นทุนต่าง ๆ ที่เพิ่มขึ้น ไม่ว่าจะเป็นต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากการชดเชยส่วนต่างให้กับผู้ที่ได้รับเงินบำนาญชราภาพลดลงในระยะ 5 ปีแรกนับแต่ร่างกฎกระทรวงนี้ใช้บังคับ หรือต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากการใช้สูตร CARE ในการคำนวณที่ทำให้อัตราเงินบำนาญชราภาพโดยเฉลี่ยสูงขึ้น รวมมีประมาณการรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นทั้งหมด ณ ปัจจุบัน ประมาณ 231,000 - 274,000 ล้านบาท ซึ่งส่งผลต่อความยั่งยืนของกองทุน คณะกรรมการประกันสังคมจึงได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะอนุกรรมการกำหนดยุทธศาสตร์ความยั่งยืนของกองทุน (Funding Strategy) เพื่อกำหนดแนวทางการสร้างความยั่งยืนให้กับกองทุนประกันสังคมต่อไป
4. กระทรวงแรงงานได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นการปรับปรุงสูตรการคำนวณเงินบำนาญชราภาพดังกล่าว ตั้งแต่วันที่ 1 - 17 ตุลาคม 2568 (17 วัน) ซึ่งส่วนใหญ่เห็นด้วย โดยมีผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็นรวมทั้งสิ้น 102,010 ราย เห็นด้วย ร้อยละ 77.93 (79,498 ราย) และไม่เห็นด้วยร้อยละ 22.07 (22,512 ราย)
ทั้งนี้ กระทรวงแรงงานเสนอว่า ร่างกฎกระทรวงนี้จะทำให้ผู้ประกันตน ได้รับเงินบำนาญชราภาพเฉลี่ยเพิ่มขึ้นประมาณ 290 บาทต่อเดือน (ร้อยละ 10) ประกอบกับในแต่ละปีจะมีผู้รับเงินบำนาญชราภาพเพิ่มขึ้นทุกปี หากมีการเสนอร่างกฎกระทรวงนี้ล่าช้าอาจทำให้ผู้ที่รับเงินบำนาญชราภาพอยู่แล้วหรือผู้ที่กำลังจะมีสิทธิได้รับเงินบำนาญชราภาพได้รับเงินบำนาญชราภาพที่คำนวณได้เพิ่มขึ้นล่าช้าไป ดังนั้น เพื่อให้บุคคลดังกล่าวได้รับการคำนวณเงินบำนาญชราภาพในอัตราที่เป็นธรรม ไม่ก่อให้เกิดภาระทางด้านงบประมาณของภาครัฐในการดูแลผู้ใช้แรงงานที่กำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ อันจะทำให้เกิดผลกระทบต่อความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ กระทรวงแรงงานจึงได้รับฟังความคิดเห็นตามที่เห็นว่าจำเป็นตามมาตรา 19 แห่งพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 แล้ว
(โปรดตรวจสอบมติคณะรัฐมนตรีที่เป็นทางการจากสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีอีกครั้ง)
ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี นายอนุทิน ชาญวีรกูล (นายกรัฐมนตรี) 14 กรกฎาคม 2569
g2
